律师视点 | 杨振伟：IPO企业内控绝非儿戏——从首例金融机构IPO被否案例说起
北京德和衡（上海）律师事务所
高级合伙人
一、A股首例金融机构IPO发审会遭否：
关于内控有效性的认定
2022年4月14日，发行人江苏大丰农村商业银行股份有限公司（以下简称“大丰农商行”）深市主板IPO被否，这也是A股历史上第一家上会被否的银行金融机构，是今年证监会发审委否决的第三家IPO公司。
大丰农商行早在2017年11月就申报了主板IPO，2018年3月收到一轮问询反馈，随后，申报文件就一直停留在2018年5月8日的预披露更新状态，直到今年4月，公司才迎来上会机会，最终不幸以被否遗憾收场。
大丰农商行是江苏盐城市大丰区的一家区县级农村商业银行，其招股说明书显示，发行人业务主要包含公司银行业务、零售银行业务、资金业务及国际业务。2015年度、2016年度和2017年度，发行人的营业收入为8.66亿元、10.10亿元、9.78亿元，增幅为16.63%、-3.17%；净利润分别为2.54亿元、3.64亿元和4.31亿元，增幅为43.31%、18.41%。截至招股书签署日，发行人不存在控股股东和实际控制人，持有公司5.00%以上股份的主要股东共计4名，包括盐城市农业水利发展投资集团有限公司、红豆集团财务有限公司、盐城市大丰区城建国有资产经营有限公司、江苏辉丰生物农业股份有限公司。
根据《第十八届发审委2022年第43次会议审核结果公告》，监管层重点对大丰农商行进行了三大方面的问询：其作为区域性农商行，客户主要集中于盐城市大丰区，要求其结合农商行跨区展业的监管政策、区域经济发展趋势，说明是否具有较为全面的竞争力，发行人为提升核心竞争力采取的措施及其有效性；其内控有效性的执行问题；大丰农商行与其监管单位之间的独立性和关联交易问题。
关于内控有效性问题，监管部门要求发行人代表：
（1）结合报告期发行人主要经营地的经济运行情况、新冠疫情影响等外部因素，说明对发行人资产质量的影响情况；
（2）结合发行人各类贷款迁徙情况，说明五级分类的执行程序及相关内控措施的有效性，贷款减值准备计提是否充分；
（3）说明部分集团客户贷款余额超过授信总额的原因，相关内控制度是否有效执行；
（4）说明个人储蓄存款揽储是否合法合规，定期储蓄存款增长是否可持续。请保荐代表人说明核查依据、过程，并发表明确核查意见。
随着注册制的推进，监管层越来越重视拟IPO企业的信息披露，强调合规披露、规范运营的趋势逐步加强。上市企业财务门槛有所降低，但内控问题要求更佳趋严，IPO的内控审核绝非等同儿戏。证监会《首次公开发行股票并上市管理办法（2022修正）》第十七条规定，发行人的内部控制制度健全且被有效执行，能够合理保证财务报告的可靠性、生产经营的合法性、营运的效率与效果；第二十二条规定发行人的内部控制在所有重大方面是有效的，并由注册会计师出具无保留结论的内部控制鉴证报告。
证监会对企业IPO内部控制提出了明确要求，IPO企业一定要确保企业财务报告的可靠性、生产经营的合法性、运营的高效性等内控的实质有效性。然而，诸多拟IPO企业在内控问题上仍然存在一定误区，内控管理尚有相当薄弱环节；这在相当程度上为企业的真正合规治理管控埋下重大风险隐患，对企业的各类管理质量产生重大负面影响，最终极有可能导致上市铩羽而归。
二、拟IPO企业常见之变了味的内控
部分拟IPO企业不是出于企业自身管理的需要，而是为了满足或迎合监管机构、借款人和投资者管理需求，将花拳绣腿式的形式比较好看作为内控工作的主要目的，实质上是被动消极应付，甚至从其实控人和核心管理层人员的内心，对内控是严重抵制、不认可的。很多企业管理者，尤其是处于快速发展阶段的中小企业管理者认为内部控制仅仅是为了应付监管机构，对企业无法创造价值，甚至还会阻碍企业的日常经营，从而导致企业出现“挂在墙上的纸面内控”现象。
如此，由于拟IPO公司内部缺乏利于内部控制开展的环境，即使建立再漂亮的纸面上的内部控制制度，一方面，因缺乏有效的内控环境支持，使得内控制度的执行效率不高；另一方面在内控制度设计环节也容易流于形式而忽视其实用性、有效性、合理性、可操作性。此外，缺乏内控配套保障机制，对内部控制执行情况没有检查监督机制（未设立独立的内审部门或缺乏有效的内部审计职能），或内部控制执行与奖惩考核不挂钩，或缺乏对控制缺陷整改的有效跟进，等等，这些都会导致内控执行不力，进而使得内部控制制度成为墙上摆设和一纸空文，90%以上的内控工作在于完成各种内控表单以应付主管部门的内控检查，最终极有可能导致IPO被否。
企业在初创期最关注的往往是生存问题，在该阶段的主要目标通常是聚焦在开拓市场，利润被作为企业最重要，甚至是唯一的生命线。而到了成长期的企业最关注的则是发展问题，其主要目标定位在扩大市场、增加市场占有率、加强市场竞争力。基于上述考虑，大部分企业都习惯于采取扁平化管理模式，简化内设机构、减少管理层级、缩短汇报路径、精简管理人员，资源主要分配在生产、销售领域，而对法律、财务、审计、人力资源、行政管理等管理支持职能部门或岗位一般都习惯于采取合并或兼任的方式设立，将内控当成纯粹的额外成本负担和效率损失，很少设立专门的内控监督机制，内部控制似乎是一个“奢侈品”。
在一些拟IPO企业中，或由于内部组织的职能分工赋予相关内控部门话语权不够大而根本无法有效开展内控，或内控部门因未曾在企业的过往中通过数据形象证明过其价值之所在而被逐渐边缘化，或企业内部只是拼凑安排出来应付差事似的非真正意义上专业内控人员，等等。在没有相应内控保证机制的情况下，内控部门太弱势，就意味着内控部门在与职能部门对话时难以取得对等的地位，很多时候内控变成了内控部门的自娱自乐，涉及公司安全生产、资金使用以及重要财务管理事项等，均出现与内部控制制度的建立与执行相背离的结果；更甚者，在IPO申报材料中进行事实篡改和重要数据的随意调整，使得公司的内部控制体系岌岌可危。
实际上，企业内部控制的主要作用是防范企业在经营过程中可能面临的各种风险。不同于销售或者采购管理方面的优化，可以直接从销售收入或者成本降低方面直观地展示管理水平的提高，内部控制体系在企业发展、效益提升过程中所起的保驾护航作用则是隐性和无形的。当一家企业建立了完善的内部控制体系时，很多经营风险在萌芽阶段就由于内部控制体系的有效运行而被消除。
（三）将内控和企业管理绝对隔离
孤立成两个独立的体系
内部控制是防范企业经营风险和完善企业经营管理必不可少的组成要素，内控贯穿于企业生产经营的全生命周期。比如，对招聘高管人员的背调排查、物质采购的询价比价、进销存的定期对账、现有库存的随机抽查盘点等，都是企业实施有效内部控制的具体表现。借助内部控制，企业可以有效推动自身的管理变革，加强对经营风险的识别和控制，提升精细化、规范化管理的水平，将内部控制与企业运营有机统一，为企业做大做强打基础。
不少企业的实控人虽然可能也从主观上认可内控的重要性，并着手搭建企业自身的内控体系。但是又始终认为内控和企业管理从本质上来讲是各自独立的两个体系，内控建设是在日常管理过程之外加载的新控制流程，将内控体系与企业实际运营体系形成两套互不相关的制度体系。如此的结果，内控不能成为真正意义上有效的内控，管理体系也因其与内控体系的绝对独立隔离而不断产生彼此不相容的诸多不良排斥反应。
（四）认为业绩好即可一
俊遮百丑地掩盖内控所有缺失
部分拟IPO企业认为业绩突出即为内控没问题，将业绩优异与内控管理高质量自我感觉良好地划成等号，进而将企业内控体系建设等同于简单的财务数据符合IPO的审核指标要求。
但是事实上，企业的内控是全面合规理念下的全面有效内控，其涉及财务合规、税务合规、商业模式合规、生产销售等全链条的经营管理合规等诸多合规机制下的有效内部控制。战略管理风险、人事管理风险、财务管理风险、产业整合风险、项目投资风险、并购重组风险、税收筹划风险、知识产权规划风险、项目建设风险、客户管理风险，等等，都需要通过内部控制体系的建立以实现有机动态防范。
财务数据指标（尤其是扣非净利润、净利率等）相当靓丽迷人，但却因为种种内控无效、内控缺失、内控不规范、内控本身不合规等导致IPO失败的案例，不胜枚举，不仅在曾经的核准制下的IPO中有过诸多案例，注册制下的科创板和创业板也已出现多单此类被否的项目。因此，企业内控不仅是基于财务业绩报告的内部控制。
三、拟IPO企业如何建立有效内控机制
企业管理者在企业实际经营过程中，在注重经营生产“保产值”、“保利润”的同时，更应关注并结合企业内部控制管理，合并运用，内外兼顾，达到优化管理的效果，更好推动企业良性发展。
如要顺利推进企业的内部控制建设，有必要对企业管理者或者参与企业内控建设的人员进行内控理念的全面灌输和积极引导，使大家从理念上真正彻底认知和认同内控，全面和深入地理解其对企业的必要性和作用，建立其符合企业实际现状、真正量身定制打造的内控管理体系，实现内控管理与价值创造及全面风险合规管理的有机结合统一。
提高企业管理者内控管理意识的一个重点话题，就是要在“内控是单纯消耗利润”与“内控创造价值”之间寻求相应的动态平衡。内控并非不能创造价值，比如通过建立有效的内控机制体系，有效减少损失、挽回损失，甚至获得损失的超额或双倍赔偿等，其本质上也是一种价值创造。
无论是预防违规、违法行为，还是通过增强竞争优势来获得效益，企业内控所能够带来的收益往往要经过较长时间的实践才能显现出来。因此，内控作为企业实行“自我监管”的治理体系，若要实现内控管理的有效与内控体系的有机搭建及正常运行，都需要耗费一定的企业资源，需要企业进行必要的成本投入。有鉴于此，在没有发生危机的情况下，在没有来自监管部门、执法机关或者国际组织的强大外部压力的情况下，尤其是在没有确立足够强大的内控激励机制的情况下，企业要建立全面内控有机体系，从企业自身主动性出发是非常困难的，这更需要企业的实控人和最高经营管理层具有内控治理的强大决心和动力。
内控管理体系的有效运行需要大量的人力、物力和财力，在一个以盈利为主要价值目标的商业组织中，高成本的投入通常会引起决策部门、经营部门、财务部门的强烈抵制，因此内控管理的生存空间通常都会受到较大挑战。然而，拟IPO企业的规模越大，发生违规、违法乃至犯罪行为的机率就越高，对企业进行内控治理的需求也就越大。因此，内部控制从防范风险的角度协助企业完善了管理，而非单方面地降低效率增加了成本；当内部控制应当也必然成为企业的自发需求时，积极保障在内控管理方面的成本投入就成为企业必然需要完成的课题和任务。保障内部控制体系运行的成本投入，是企业为实现IPO而迈出的重要一步。
企业在进行内控体系搭建时，可以借助外部专业力量，聘请会计师事务所、律师事务所、证券公司等外部专业机构来完成内控制度建设。需要指出的是，不恰切甚或错误的外部助力，还不如没有。对于根本不懂IPO规则，甚至都搞不清目前IPO审核执行的到底是《首发54条》还是《首发50条》的忽悠性咨询机构，最好还是敬而远之。当然，即便对《首发业务若干问题解答》了如指掌，但只会绝对机械教条的完全生搬硬套、千篇一律照抄一个模子的内控样板的外部助力也是断然不可取的。
IPO视角下的企业内控应该是财务、法律、税务、企业管理、商业运行等有机统一的综合内控，因此，借助的外部助力也最好是通过多元化的专员团队给予提供助力，避免出现不接地气、不符合IPO规则、业财不相容、业法不相通等各种不协调的情形。
欲让内控充分发挥作用，则须明确企业各职能部门的授权、审批、责任、权限等，各个管理层必须在授权范围内行使职权，相关经办人也应在授权范围内办理企业经济业务，确保每个阶层都权责分明，科学化内控管理。因此，企业的内控体系建设涉及公司的所有业务单元、业务部门和人员岗位，明确各岗位工作职责，建立内部AB角制度，实行不相容职务分离，实施背靠背审核，完善授权审批流程、建立外部监督问责机制……等诸多环节和领域。
企业内控建设并非是单纯某一部门能够完成的事项，它贯穿于整个企业的生产经营管理全过程。与危机来临后的合规整改不同，企业在建立日常性内控管理体系时，通常拥有较为宽裕的时间，可以根据企业运营管理风险的现状，在公司治理结构之中完成对内控管理体系的多维度搭建。
企业应当针对采购销售、生产研发、财务管理、税务管理、法务管理、人力资源管理等各方面全面制定内部控制制度，实现对内控管理与决策治理、业务治理、财务管理、法务管理的有机整合。通过构建企业综合内控管理体系，提升企业面对多重管理风险的抵御能力。
参考文献：
[1]《江苏大丰农村商业银行股份有限公司首次公开发行股票（A股）招股说明书（申报稿）》。
[2]《第十八届发审委2022年第43次会议审核结果公告》，http://www.csrc.gov.cn/csrc/c105899/c2333179/content.shtml。
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[8]陶小江：《莫让内控成了“皇帝的新装”》，《企业管理》2022年第2期。
[9]陈瑞华：《企业合规管理的两种模式》，《法制与社会发展》2022年第1期。
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作者简介
杨振伟
北京德和衡律师事务所高级合伙人
杨振伟律师，北京德和衡律师事务所高级合伙人、证券内核委员（IPO及并购重组），多家资本投资机构投委会委员、多家股份公司外部独立董事。杨振伟律师是国内知名的证券投行专业律师+风控合规专业律师+财税专业律师+医药健康行业律师。
杨振伟律师，研究生学历，拥有丰富的法学、理工、财税、管理等复合型专业知识背景；从事证券投行、风控合规、财税、管理咨询领域的复合型法律多元化工作近二十年，拥有丰富的综合疑难重大非诉事务处理实操经验；服务的客户涵括世界五百强企业、上市公司、央企国企、知名民企集团、科技巨头企业、专精特新企业、著名高校及科研院所、省市级地方政府；凭借合规创造价值、业财相通、业法互融、务实落地的多维度综合服务理念，在不断取得不菲业绩的同时，也获得了广大客户的高度认可与赞赏。
杨振伟律师的主要业务领域包括证券与资本市场 (IPO、并购重组、上市公司再融资、投融资）、风控合规、财税、公司业务（股权架构、股权激励、公司全面内控治理）、管理咨询；尤为擅长将财务、税务、法律、商业运营、企业管理有机融为一体，为客户提供独具特色的“财、税、法、商、管”五位一体综合专业服务。
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